网站首页 民革概况 要闻动态 参政议政 民主监督 祖统联谊 自身建设 社会服务 党员风采 学习园地 千岛文苑
千岛文苑  
赢洲夜谈
千岛时评
心得笔谈
八面来风
 
赢洲夜谈  

谈体制中的“官职冗滥”

作者:   发布时间:2012/7/9 16:34:00   点击数量:1690


    【核心提示】在上世纪90年代后期就有一个统计数字:当时有350万辆公务用车,每年耗费3000亿人民币,这些公车消耗远远高于国家财政对国防、科研、农业、公共卫生、教育等方面的投入,也足以再建三个三峡工程。到新世纪,公车继续大量增加,2005年我国公车轿车保有量超过了500万辆,每年为此消耗超5000亿元。这些钱足以用来解决医疗、教育、低收入保障等方面的所有问题。

    国家公务员局负责人近日表示,我国“官民比例”应该是1:194.3,这一数字似乎证明我国的“官民比例”远远低于世界上一些主要的欧美发达国家和新兴大国。按这位负责人的说法,中国的官员并不是人们想象的那么多,官员队伍还大有扩展的空间和潜力。 
    “官民比例”引起争议是在热闹的今年“两会”期间,全国人大常委会委员、全国人大法律委员会副主任委员、中纪委原副书记刘锡荣3月10日下午,在十一届全国人大五次会议浙江代表团全体会议上说,老百姓再勤劳也养不起这么多的官。共和国建立60多年了,至今还没有编制法,乱设机构和乱定级别,领导干部的职数超编和公务员超编现象十分严重。这“两乱”、“两超”为买官卖官留下无限空子,给亿万人民加上额外负担,给反腐倡廉带来巨大压力。刘锡荣说:“记得4年前公布的数字,全国有公务员600万人,现在公布的数字是1000万人,每年增加100万公务员,老百姓怎么养得起啊。” 
    事后,国家公务员局负责人出面进行解绎,说这1000万公务员的数字不准确,据他们的统计,2010年底全国公务员数字是689.4万人,比2009年增加了10.5万人。加上社团组织11.6万人、事业单位参照公务员管理的76.8万人,一共是777.8万人。 
我国“官民比例”究竟是高还是低?一直没有定案。最耐人寻味的是,这个数字一直没有权威的说法。一方面我们还弄不清“官员”与公务员有何差别,另一方面也搞不清楚“国家财政供养人员”的范围。国外如美国“国家财政供养人员”,确切地是指联邦和地方公务员,联邦和地方所属科研和文化机构的职员,以及法官、消防人员、警察、邮政和公立学校的工作人员。他们大概只相当于我国的公务员和部分事业单位人员,但我国“国家财政供养人员”在事业单位人员上比美国范围更广、人员更多,在党政群工妇方面更与美国完全不一样,而且我国所谓“党务员”部分,不仅有执政党,还包括八大民主党派人员。 
如果从“国家供养人员”的范围来看,我国确实“官”满为患。据报道,2005年全国公务员定编700万,而另外还有3000多万所谓的事业干部;2011年狭义的公务员虽然也是700万左右,但是加上吃财政的其他人员,保守的数字早已超过6000万之众。如果再加上冠以各种名目的地方人员,包括各类城管、协警、联防队员,这个数字可谓达到“灾难”的程度。绝非象国家公务员局负责人宣称的1:194.3,而应该是1:19.43才靠谱一点(小数点向上移一位才对)。
早在几年前,官民比例就有过一阵议论,但是很快又悄无声息了。全国政协委员、国务院参事任玉岭在全国政协十届三次会议上说:“我们的官民比例已达到26∶1,比西汉时高出了306倍,比清末高出了35倍。即使是同改革开放初期的67∶1和10年前的40∶1相比,吃皇粮者所占总人口的比重攀升之快,也是史无前例的,这情况令人堪忧!” 
任玉岭还摆出了一串数字:1979年,我国在编干部为279万人,1997年扩大到800多万人,权威人士估计,我国仅县和县以下由农民养活的党政干部至少高达1316.2万人;当今(指2004年左右)吃“财政饭”的总人数已高达4572万人;另外,还有500万人仰赖于政府提供的特权实行所谓的“自收自支”。 
中共中央党校研究室副主任周天勇也于2005年撰文表示:中国实际由国家财政供养的公务员和准公务员性质的人员超过7000万人,官民比例高达1:18。当时所有的官民比计算分母选择的是全国人口总数,实际上谈官民之比应该说的是被纳税人供养的官员与纳税人口之比,这样才是最合理的。如果将纳税人口等同于全国劳动人口,我们又可以得到一组完全不同的数据。根据国家统计局资料,2003年度中国就业人口合计74432万人,其中包括“官员”,如果按照这样的分母计算,我国的官民比例应该是1:10左右。 
时隔六七年之后,如今的官民比例究竟上升到了多少?没有一个权威的说法,在统计部门也查不到与此相关的数据。于是,老百姓只能根据每年巨额的财政开支来瞎猜了,2003年全国的财政收入才2万亿,2011年全国的财政收入超过了10万亿,这些钱都是如何花掉的?究竟民用了多少?官用了多少?无人出来说明,谁也说不清楚! 
“官”满为患在我国绝不只是一个传说,去年5月4日,一篇题为“四川4贫困县共有44位政府县长领导超编50%”的报道在网上一出现,便引起大量网民的关注,并被人民网、新华网、中国网等官方网站转载。文章称四川巴中贫困县县长“阵容豪华”,4县区超配正副县长共44位。其中通江县10个(1正9副),南江县11个(1正10副),巴州区11个(1正9副1助理),平昌县12个(1正11副)。当然,县长只能有一个,其余的都是副县长或副县长级的县长助理。按官场的习惯,即使是副县长,也一律称为县长。这样阵仗的县长队伍,真够浩浩荡荡的。 
改革开放之初,一些经济发达地区,曾经出现过官员下海的现象,但是现在,无论走到哪里,报考公务员都是最火爆的就业之路。官员历朝历代都是由国民供养,官员越来越多,国民的负担就越来越重。看看我国的财政收入就明白了国民承受的税负,去年公开的财政收入就超过了十万亿,隐性的各种政府收入也与这个数字不相上下。财政的钱来自纳税人,财政的开支理应受到纳税人的同意和监督,这是所谓民主政治的体现。然而有意思的是,国民连财政供养了多少人都不清楚,就更甭提什么合理开支了。
“三公”经费问题是一个老生长谈的话题,是群众深恶痛绝的问题,是始终困绕各级财政的一大顽症,是摆在各级领导面前的一项重要课题和难题。对于治理“三公消费”问题,尽管中央年年都在三令五申,既开会又发文要求各级地方政府认真抓好落实,但从这些年的运行情况来看,收效很小,甚至有的地方愈演愈劣。比如,过去一个乡政府每天平均公款吃喝才一、二桌,花几百元;如今平均每天吃五、六桌花四、五千元;原来乡上最多只有一辆破吉普,干部下乡基本靠步行,好点的骑辆自行车,可现在拥有四、五辆中高级越野车,谁还想走那个烂泥路?哪个领导又愿意到群众中去?领导原来最多到县城游一游,如今带着家属天南海北到处跑。一个小小的乡政府尚且如此,更不用说县政府、市政府及其他上级各部门的领导了。
  各地各级如此吃喝玩乐、周游世界,“三公消费”能不高吗?每个机关和事业单位一年几十万、几百万乃至上千万的“三公消费”,到底是谁消费了的?究竟是公款还是私人掏的腰包?花这么多钱又从哪里来?有没有具体的规章制度来管理和约束这些行为?有没有哪个领导或组织上出面干涉过?“三公消费”者受没受到严肃查处?
  毫不客气地说,每个单位频繁、巨额的“三公消费”基本上都是人民公仆——领导及其上级乃至上上级领导直接消费的,这些人当然不会自掏一分钱,所有开销都是由国家财政或预算外资金支付;每个机关单位不但有制度,而且很健全,只不过这些制度都只张贴在墙上,基本上是用来忽悠群众应付上级检查的,本单位领导只要陪上级领导吃好喝好玩好,走时再送上一份厚厚的“红包”,上级领导就会睁一只眼闭一眼眼,谁还会追究这么好的领导的责任呢?那些被揭露曝光的官员,全部都是吃喝嫖赌的高手,在他们事发之后,那个上级与组织部门能会站出来承担责任呢!
  某些领导非常喜欢周游世界,美其名曰学习考察,实际上是在变相地搞公款旅游,因为他们回来后根本没有起到多大作用。比如某副市长在回答记者采访时说“我去过60多个国家,深深懂得规划先行对于城市发展的至关重要性。”其实,一般人都知道这么简单的道理,用的着跑60多个国家后才悟出来吗?
  一些单位和领导之所以喜欢大搞“三公消费”,主要是为了自己的名利,为了升官发财,为了巴结讨好上级领导,为了得到资金项目,为了在短时间内营造出政绩,为了充分享受权力带来的快感等。某些上级领导下来检查工作,实际上就是专门去检查下属酒菜的质量、红包的薄厚、游山玩水散心的。因为人家大小是上级领导,手中有权,得罪不起,聪明的下属自然要拿出最高的规格、最漂亮的美女、最好的酒菜招待、陪侍一番,走时让腰包鼓起来,否则人家一不高兴,回去再说几句坏话,不但资金项目没了,还会直接影响到自己的升迁和财路。
  由此可见,“三公消费”泛滥的根源纯粹在各单位领导及其上级乃至上上级领导身上,他们才是问题的罪魁祸首。俗话说:“上梁不正下梁歪”!正是由于某些领导自身太不自觉,升官发财意识浓厚,不加强修养,不率先垂范,不严格依法依制度办事,而习惯于对上捧对下哄,在那装“老好人”,对他人严对自己松,口是心非,说一套做一套,喜欢带头公款吃喝玩乐、公款旅游、购置豪华小轿车,处处都想沾光捡便宜,都想揩他人的油,都想发公家的财。假如每个领导时刻都能做到公私分明,淡薄名利,秉公用权,廉洁自律,自觉抵制“三公消费”。比如下去检查工作时坐公交车、吃饭自掏腰包、旅游自费等,即使一般干部胆子、权力再大,他们也绝不敢也不能公款消费的,“三公消费”也绝不会泛滥成灾、久治不愈的。再说,公开“三公”经费本身并不难,难的是到底由谁来监督、制止和惩处领导再搞“三公消费”。
  总之,打蛇要打七寸,下手要下狠手,遏制“三公消费”泛滥势头必须抓住领导这个要害才行。若不首先从各级领导抓起,即使各单位都把“三公”经费全公开了,那也起不了多大作用,吃喝玩乐、嫖、赌、贪照样发生,费用照样由公款报销。因为受不到任何有效监督的权力始终牢牢地掌握在领导手里,大事小事都是领导个人说了算,领导做的一切永远都是对的,都是不容质疑的。即使老百姓再有意见,说了也白说,提了也白提,看了也白看,甚至还会遭到疯狂打击报复。
延伸阅读:“公款吃喝”在现实官场背景下,早已司空见惯。据有关方面不完全统计,中国公款吃喝开支1989年为370亿元,1994年突破1000亿元大关,2002年达2000亿元,2005年突破了3000亿元大关。如此触目惊心的数据,令人痛心。对此百姓一片鞭挞之声,党政部门也频发禁令。然而,各种名义的公款吃喝行为却屡禁不止。(详见2012年2月7日《人民日报》)
据统计,从新中国成立至今,我国出台的相关禁令多达上百项。上百项禁止公款吃喝的禁令,竟然管不住一张贪吃贪喝的嘴。这一方面说明某些官员贪吃贪喝的陋习,已经到了无所顾忌的程度了。另一个方面也说明,所谓的上百项禁令不过是蜡头枪而已。上百项禁令传递的只是政府的虚伪态度,实际上禁止公款吃喝的禁令的制定者,十分担忧禁令会产生真正的“杀伤力”。他们在制定公款吃喝的禁令时,一直在力避这种“杀伤力”的出现。
如果我们翻开政府制定的上百项禁止公款吃喝的禁令,可能我们会惊讶的发现,这些禁令存在着一个致命的硬伤。就是这些所谓的禁止公款吃喝的禁令,都没有具体的严苛的制度罚则。这也就表明这些所谓的上百项禁令,只不过是说说而已,传递的只是一种不准公款吃喝的政府虚伪态度。至于有的人敢于违反禁令以身试“法”,因为没有可以具体参照执行的严厉罚则,不准公款吃喝的禁令只停留在口头阶段,只是在做虚伪的表面官样文章。
禁止公款吃喝的禁令出自于政府部门,而政府部门正是禁令的制定者。它的另一层身份,又是公款吃喝的真正受益者。让他们为自己制定严苛的公款吃喝惩治条例,无疑是在让他们自己断自己的后路。然而面对老百姓对于公款吃喝的强烈愤慨情绪,官员又需要有一个言不由衷的虚伪态度来化解。可是在这个过程中,官员言不由衷的表态是一回事,真正打击和惩治公款吃喝又是另外一回事。官员既想表达自己的治理公款吃喝的虚伪态度,又需要这种表态不真正伤害到自己的实际利益,才是空洞的口号禁令出台的直接原因。
中国公款吃喝开支从1989年为370亿元,到2005年突破了3000亿元大关。而在公款吃喝迅猛增长的时期,也正是禁止公款吃喝禁令如雪花般飞扬的时代。当禁止公款吃喝禁令成为政绩工程、成为花架子工程。在禁止公款吃喝禁令花架子工程掩映之下,六年间公款吃喝的开支却翻番八倍还要多。不准公款吃喝成为虚伪的政府表态,已经表明政府对于治理公款吃喝,始终抱着一种游戏心态。不准公款吃喝的禁令,只是一个遮丑的挡箭牌。不准公款吃喝的政府禁令,缺失的核心正是政府部门治理公款吃喝的决心。
一方面政府出台上百项禁止公款吃喝的禁令,一方面公款吃喝又以连年暴涨的趋势在迅猛增长。在政府禁止公款吃喝的禁令难以自愈的情况下,政府部门每年都向纳税人公布公款吃喝的数目。接受纳税人对于公款吃喝的真正监督,也许要比政府部门虚伪的表态更有实际意义。
如果有人愿意排“世界之最”,中国官员的数量恐怕当仁不让列入其中。有人说,在北京西单十字路口,每一秒就有十几个县、团级干部通过——这并不言过其实。冗官冗员,本是拖垮北宋晚清的重大顽疾,改革开放后,我国对政府机关数次精简,可官员数量只增不减,这是什么原因?更重要的是,这么多官员,干实事的究竟有几个?
清代,桂林地区民间流行一首“十字令”,形象生动地描绘了当时地方州县衙门官员齐聚的场景:“一曰乌合,二曰蝇聚,三曰鹊噪(聚在一起闲谈),四曰鹄立(站司道班),五曰鹤警(上官到来),六曰凫趋,七曰鱼贯,八曰鹭伏,九曰蛙坐,十曰猿献(献茶),十一曰鸭听,十二曰狐疑,十三曰蟹行,十四曰鸦飞,十五曰虎威(各喊轿夫),十六曰狼餐,十七曰牛眠,十八曰蚁梦。”这首民谚是清代官吏队伍庞大的生动写照。清代官吏队伍庞大表现在两个方面,一是官员众多,二是胥役众多。 
清朝官僚队伍之庞大,基层官员之众,当为中国封建王朝历代之榜首。清朝官员有内、外之分,在京师中央各部院及其所属机构任职者,称为“内官”,又称京官。离开京师在地方任职者,统称为“外官”。从中央到地方的职别来判断,县官及州官都是基层的官员。从官员人数比例上看,基层官员无疑占去官僚队伍中的大部。据史料记载,截止到德宗光绪时,全国设州县的省份共有24个省区,设县1358个,并设直隶州(视为府)共76个、属州(视为县)48个。每县设知县1人,全国当有知县1358人,如加上属州知州48人,即达1400余人。每县又设县丞1人,当属知县的副职,还有主簿一职,三项人数合计,应为4200余人。 
然而,实际情况远不至此。清代“吏治日坏,徒法终不能行”,历代皇帝大开捐例,滥用非人,官吏队伍日趋庞大。一是捐纳卖官。政府要钱用,就卖官。如康熙十三年到十六年的三年期间,报捐知县多达500人。乾隆三十九年冬季开捐起至四十六年六月停捐止,共收捐监生272038名。由于捐纳大开,因捐纳而步入官场者日增。二是署事杂多。旧官去任,新官未到,封疆大吏应按规定临时派人代理其职务,可督抚们却把吏部分发的即用官扣留在省城,改派与自己关系密切的人去署理。三是随意调署。让实职府州县官离开任所,到别的府州县署事,使其以苦缺署肥缺。这是疆吏向属员示恩和索贿的手段,致使“文员调署纷繁,不惟易存五日京兆之心,即书吏亦呼应不灵。”四是买缺卖缺。地方上好的缺分,有人愿意花钱去买,有人则乐于得钱出让,于是他的上司和说合人也从中渔利。 
胥役众多,更是清代政治体制一大弊端。清代继承中国封建王朝对官员的限制,如官员的地区回避制,官员不久于一地一任,调动频繁。因主要官员人生地不熟和一般事务处理不熟悉等原因,势必依赖那些长期盘踞一地、专司一职的吏胥。同时,清朝在部候选的“人数过多”的未入流佐杂也要往各省分发。于是,清代县级衙门胥吏众多,以致惊人。据资料显示,在四川,大的州县有胥吏一千余人,小的也有数百人、百余人。宣宗年间,有的知县下乡验尸,带着仵作、刑书、门印、签押、小使、六房、三班,以及本官仪卫、皂隶、马仆、轿夫一同前往,多达一百多人。一个七八品的小县官如此,全国的吏役该是多么庞大的队伍!至于众多幕客(师爷)和官眷、仆人勾结一起,为害一方,更是“百弊丛生”。 
对于这种现象,中国传统政治术语称作“官职冗滥”。不必要的多余的行政官员,通常称为“冗官”、“冗吏”。据考古证实,秦代已经有了“冗吏”称谓。可见在中国专制主义政体初步形成的秦汉时代,“官职冗滥”现象已经出现了。政府结构中这种“官职冗滥现象,往往总是在历代王朝的中期发生,于是形成盛衰兴亡的历史循环中的一种特殊景观。行政官员人数的膨胀,导致行政机构的臃肿。这种现象同朝廷官员的腐化、执政能力的退化、政府效能的弱化和消极化,几乎是同步的。所谓“官职冗滥”,也就是“官数”极度膨胀的反常现象,是病态政治的症状,也形成可能导致严重社会危的起因。
清朝官制中的一大弊端也是冗员太多,以致行政效率极为低下。六部之中的官员经常互相推诿,堂倌推给司员,司员推给书吏,常常是一些重要的文件变为一纸具文,外省督抚大臣要办一件事,往往要从县一级开始逐级上报,到他们手上最快有时也要数月,清政府还常常在一个职位上设置数人,以达到互相牵制的作用,最后各个官吏均懒于从事,导致一事无成。譬如清初漕运每年四百多万石,戊戌年间上有一百多万石,运米本来是商人的事,政府却设总督一级的官员办理,沿途各舱搬丁、搬运船丁等多达十万人,由于冗员过多,致使每担米的运费高达18两,仅漕运一项,国家每年要支付千万两白银,成为财政上的一大负担。 
“官职冗滥”是清代社会的一个“毒瘤”,它不仅加重了国家财政危机,也使得民众受到直接的压迫,还会助长行政环节的复杂化和行政效率的低下。更严重的危害,甚至可以促使国家机器加速腐化乃至彻底朽坏。“官职冗滥”严重败坏了官场的政治空气。清朝冗官冗吏充斥政坛上下,正官之外,候补官缺的人员多到“不知其数”。在这样的环境下,在职官员大多委琐因循以自保,而“待次者”往往多钻营以求进身。事繁官冗,导致职业良心和责任心的泯灭,国家政治的运行于是逐渐走向根本无法挽救的败局。
  小词典:历朝的总官数东汉为7567人,晋为6836人,隋为12576人,唐为18805人,而北宋则为24000人;每10万人平均拥有的官吏数目东汉为13人,晋为42人,隋为27人,唐为35人,元为27人,明为37人,而北宋为51人。官僚机构之臃肿,官员数目之冗繁,北宋几为历朝之冠。

·上一篇:访马印象(三)——感受古晋的美丽与神秘
Copyright © 2016 中国国民党革命委员会舟山市委员会版权所有 浙ICP备05063703号
联系地址:舟山市新城翁山路530号市行政中心卫生综合大楼(北大楼)19楼 联系电话:0580-2064227, 电子邮箱:mgzsswh@aliyun.com